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«Berlin, September 2010 Foto auf dem Cover: Internally displaced persons in a tent camp in Girdassen, Dahuk gov­ ernorate in Iraq. © IOM 2007 (Photo: ...»

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Diskutiert wurde auch, ob EZ-Unterstützung sowohl finanziell als auch durch die Anzahl neu­ er Programme von der Anzahl aufgenommener Flüchtlinge abhängig gemacht werden solle, um so die Etablierung regionaler Auffangmechanismen durch Programme wie das „Tempo­ rary Protection Regime“ anzuregen oder durchzusetzen. Allerdings bestehe die Gefahr, dass solche Mechanismen, die mit finanzieller Unterstützung verbunden sind, zum Fälschen von Statistiken führen. Schon jetzt nutze Syrien die Aufnahme von Flüchtlingen zur „Imageauf­ besserung“ im Rahmen seiner internationalen Beziehungen. Das Land hat bereits viele hun­ dert Millionen Euro für die Finanzierung von Projekten für irakische Flüchtlinge erhalten.

Insgesamt ist zu beachten, dass Migration aus dem Irak in Nachbarländer kein neues Phä­ nomen darstellt, sondern ein seit vielen Jahren bestehender, dynamischer Prozess ist, der oft in Phasen und als zirkuläre Migration stattfindet. Heute arbeiten häufig einige Familien­ mitglieder im Irak und versorgen den Rest der Familie, der in Sicherheit in Syrien oder Jor­ danien lebt. Diese Situation reflektiert die Tatsache, dass die irakische Migration durch die bedrohliche Sicherheitslage im Irak erzwungen wurde und oft mit dem Verlust von Hab und Gut einherging; im Fall der Arbeitsmigration ist es dagegen oft der Migrant, der die daheim gebliebene Familie unterstützt.

Ein weiterer wichtiger Punkt der Diskussion in der Arbeitsgruppe betraf die allgemeine Schwäche des syrischen öffentlichen Sektors und die fehlende Erfahrung desselben im Um­ gang mit Nichtregierungsorganisationen (NRO) und multilateralen Organisationen. Ausländi­ sche NRO sind in Syrien eine Neuerscheinung, die es in ihrer jetzigen Größe und Anzahl erst seit etwa zwei Jahren gibt, (inzwischen hat etwa ein Dutzend ausländischer NRO eine Zulassungsgenehmigung). Auch den NRO fehlt es noch an Erfahrungen im Umgang mit den syrischen Ministerien. Diese Situation führe dazu, dass sich die internationale Kooperation im Bereich Flüchtlings- und Migrationsmanagement in Syrien zurzeit recht ineffektiv gestal­ tet. In der Arbeitsgruppe wurde zudem vorgebracht, war, dass Unterstützungsmaßnahmen im Migrationsbereich generell in Form einer Doppelstrategie erarbeitet werden sollten, bei der im Aufnahmeland die Grundrechte und die menschliche Sicherheit von Migranten ge­ wahrt und gestärkt werden müssten, und im Herkunftsland die Pullfaktoren für die freiwillige Rückkehr gefördert werden sollten. Zusätzlich bedeute so eine Doppelstrategie auch, Mig­ ranten im Aufnahmeland durch Ausbildungsprogramme auf eine bevorstehende Rückkehr vorzubereiten, während im Herkunftsland durch Infrastrukturmaßnahmen die freiwillige Rückkehr von Migranten gefördert werde.

Die großen Unterschiede zwischen verschiedenen Migrationsszenarien, die sehr stark von lokalen und regionalen politischen und wirtschaftlichen Faktoren geprägt sind, erschweren allerdings eine Typologisierung und die Entwicklung allgemeiner Handlungsempfehlungen.

Trotzdem fand die Diskussion einige Punkte, die auf die irakische Flüchtlingssituation, wie auch auf andere Migrationskontexte zutreffen: So sei eine unabhängige Datenerhebung und der Zugang zu Daten notwendig, um die internationale Kooperation effektiv zu gestalten;

doch gerade der Zugang zu Daten ist in Syrien und Jordanien nur teilweise möglich. Allge­ mein positiv und wichtig sei auch eine Förderung der regionalen Kooperation auf unter­ schiedlichen Ebenen, z.B. durch eine Koordinierung der EZ in benachbarten Ländern, die alle von einer Migrationswelle betroffen sind, und durch Anregungen auf diplomatischer Ebe­ ne, z.B. durch die Förderung von diplomatischem Dialog oder Ministerkonferenzen zum Thema Migration. Der Bildungssektor (Grund- und Berufsbildung) sei ein entscheidender Bereich, in den grundsätzlich investiert werden müsse, da Bildung für eine erfolgreiche Integ­ ration oder Rückkehr ins Heimatland zentral sei. EZ-Maßnahmen zur Friedenssicherung soll­ ten prinzipiell das Ownership-Prinzip berücksichtigen.

4. Fallbeispiel 2: Arbeitsmigration in Westafrika

Der Vortrag und die Studie zum Thema „Security Implications and Development Opportuni­ ties of Migration. A regional study of West Africa“ von Paul-Simon Handy, Issaka Souaré und David Zounmenou (siehe Annex 5) bezogen sich auf die politisch definierte Region Westafri­ ka (ECOWAS), die Region mit den größten Migrationsbewegungen weltweit. Afrikanische Migrationsrouten führen nicht, wie häufig vermutet, in erster Linie nach Europa, sondern be­ wegen sich zu 80 bis 90 Prozent innerhalb Afrikas. Die hohe Migrationsrate in Westafrika ist mit dem sehr hohen Bevölkerungszuwachs in den letzten Jahrzehnten zu erklären, sowie mit der Tatsache, dass es relativ einfach ist, in Westafrika zu migrieren, da die nötige Infrastruk­ tur vorhanden und die Region von einem kulturellen Nomadentum geprägt ist. Der Hauptfak­ tor für Migration in Westafrika ist allerdings die Suche nach Arbeit. Aufgrund von wirtschaftli­ chen Möglichkeiten bilden sich Migrationsknotenpunkte, beispielsweise in der Ölproduktion in Nigeria und auf den Kaffee- und Kakaoplantagen in der Côte d’Ivoire.

Staatliche, individuelle und regionale Sicherheitsrisiken aus dieser regionalen Migration er­ geben sich vor allem durch knappe wirtschaftliche Ressourcen, die zu fremdenfeindlichen Ausschreitungen führen können und Regierungen in der Vergangenheit dazu verleitet haben, Massendeportationen von Migranten durchzuführen. Die hohe Migrationsrate schafft in Westafrika außerdem einen Markt, der von Menschenhändlern missbraucht wird, die die prekäre Situation vieler Migranten ausnutzen. Bandenkriminalität und organisierter Betrug stellen weitere Risiken dar, da solche Gruppen verarmte Migranten ausbeuten oder rekrutie­ ren würden. Problematisch ist auch, dass viele Flüchtlingscamps als Rekrutierungsbasis von warlords missbraucht werden.





Im Bezug auf staatliche Sicherheit lassen sich vor allem fehlendes Migrationsmanagement und die kriminellen Handlungen illegaler Migranten in Notsituationen als Risiken identifizie­ ren. Risiken für die regionale Sicherheit entstehen ebenfalls durch einen Kampf um knappe Ressourcen und durch die Überforderung lokaler Infrastruktur. Ein Beispiel dafür sind die ausländerfeindlichen Ausbrüche in Côte d’Ivoire gegen Migranten aus Burkina Faso.

Insgesamt ist die Datenlage in Westafrika in Bezug auf Migration schlecht: Es gibt wenig Forschungseinrichtungen und keine wirklich funktionierenden Zensussysteme. Die nationa­ len Gestaltungsmöglichkeiten sind von Land zu Land sehr unterschiedlich. Vor allem fehlt es an Konzepten für ein mittel- und langfristiges Migrationsmanagement. In Ghana gibt es eini­ ge positive Ansätze hinsichtlich eines innovativen Migrationsmanagements. Zudem haben die Wahlen im Jahr 1996, die als Zeichen für eine politische Liberalisierung wahrgenommen wurden, zu einer massenhaften Rückkehr der Diaspora geführt, von der Ghana profitieren konnte. In Nigeria sind in den letzen zehn Jahren durch eine Verbesserung der Gehälter und Arbeitsbedingungen an den Universitäten erfolgreich Anreize für die Rückkehr hochqualifi­ zierter Migranten geschaffen worden, mit der Folge, dass eine signifikante Anzahl an Aka­ demikern, die nach Europa und in die USA ausgewandert waren, zurückgekehrt sind. Diese Beispiele zeigen, dass Entsendeländer, die es schaffen, Mitglieder der Diaspora durch wirt­ schaftliche und politische Anreize zur Rückkehr zu bewegen, durch einen ‚Brain Gain‘, also Wissens- und Leistungstransfer, von temporärer Migration profitieren können.

In der Kommentierung des Vortrages wurde hervorgehoben, dass die europäische Diskussi­ on um Migration stark durch den Wunsch nach Kontrolle über staatliche Sicherheit definiert sei. Dagegen seien in Westafrika Migranten auf andere Art und Weise Teil des sozialen Ge­ füges. Allerdings mangele es in Westafrika bisher an einer kohärenten Migrationspolitik, ob­ wohl Migration aus der Region Westafrika nicht wegzudenken sei. Migrationsmanagement sollte daher unbedingt in regionale EZ Beratungen und die internationale Kooperation aufge­ nommen werden. Auch sollte die Diskussion nicht nur den wirtschaftlichen, sondern auch den sozialen ‚Remittances’, wie zum Beispiel Wissens- und Bildungstransfer, mehr Beach­ tung schenken.

In der darauffolgenden Arbeitsgruppensitzung wurde zunächst die These eingebracht, dass die Sicherheitsrisiken von Arbeitsmigration – trotz schwacher Migrationsregime – in Westaf­ rika geringer seien als ihre Potentiale. Für Entsendeländer würde Migration eine Entlastung des Arbeitsmarktes und der Sozialsysteme sowie finanzielle ‚Remittances‘ bedeuten. Für Aufnahmeländer bedeute Migration die Möglichkeit, Arbeitskräfteengpässe auszugleichen und die regionale Integration voranzutreiben. Durch die Schaffung migrationsbedingter regi­ onaler Identitäten könnten Konfliktpotentiale auch abgebaut werden.

In Westafrika sind 7 Prozent aller Menschen Migranten. In der Diskussion wurde deshalb auch hervorgehoben, dass nicht das Phänomen der Migration, sondern das Phänomen des Nationalstaates in der Region relativ neu sei. Schwerwiegende Sicherheitsrisiken – so die nicht unumstrittene These – träten nur dann auf, wenn Migration parallel zu staatlichen Zer­ fallsprozessen oder bereits bestehenden politischen Konflikten stattfände. So warf das Bei­ spiel Côte d’Ivoire die Frage auf, ob Migration dort eine Ursache des Krieges gewesen sei oder lediglich politisiert und instrumentalisiert worden sei, um dem Konzept der „Ivorieté“ einen Sinn zu verleihen (siehe hierzu die Westafrika-Studie, Box 1). Fakt ist, dass es keinen empirisch nachvollziehbaren, linearen Zusammenhang zwischen transnationaler Kriminalität und Migration gibt. Die beiden Phänomene sollten daher im öffentlichen wie im wissenschaft­ lichen Diskurs unbedingt voneinander getrennt werden.

Als zweite These wurde eingebracht, dass sich mit der Herausbildung eines normativen Rahmens durch das ECOWAS „Protocol of Free Movement“ aus dem Jahre 1979 die positi­ ve Wahrnehmung von Migration und Freizügigkeit in der Region weiter durchgesetzt habe.

Vor dem Hintergrund, dass die später entwickelte „Common Position in Migration“ nur den Status einer Empfehlung ohne jegliche Verbindlichkeit hat, stelle die Umsetzung jedoch eine große Herausforderung dar.

Obwohl durch das ECOWAS-Protokoll im Prinzip Bewegungsfreiheit für die Bevölkerung der Region gewährleistet wird, verfolgen viele ECOWAS Mitgliedsstaaten zusätzlich individuelle Migrationspolitiken. Einige bi- und multilaterale Abkommen in der Region ermöglichen freie Bewegung über ECOWAS Grenzen hinaus, was die Regulierung von Migration noch kompli­ zierter macht. Generell stellen die schwachen administrativen Fähigkeiten der Staaten sowie die geringen Absorptionsfähigkeiten der Arbeitsmärkte ein Problem bei der politischen Um­ setzung des Protokolls dar. Auch der Mangel an technischem Wissen bei der Grenzsiche­ rung ist ein Problem.

In der weiteren Diskussion der Arbeitsgruppe wurde die wichtige Frage aufgeworfen, wie Migration, die zunächst konfliktfrei abläuft, zu einem späteren Zeitpunkt zu einer sicherheits­ politischen Gefahr werden kann. Um dieser Gefahr entgegen wirken zu können, sollten die Indikatoren des in der EZ bereits erprobten Instruments der Krisenfrühwarnung auch Migrati­ on als konfliktauslösenden Faktor berücksichtigen.

Intensiv wurde in der Arbeitsgruppe darüber diskutiert, welche Ansätze notwendig sind, um die Chancen von Migration zu nutzen und deren Risiken zu minimieren. Dabei wurde die Entwicklung von umfassenden Ansätzen zur Migrationssteuerung im Aufnahmeland auf ver­ schiedenen Ebenen als notwendig angesehen. ECOWAS wurde als gute Plattform bewertet, um regionale Ansätze zur Migrationssteuerung zu fördern. Allerdings seien die Umsetzungs­ kapazitäten von ECOWAS begrenzt. Auf nationaler Ebene wurden vor allem folgende Ele­ mente einer Migrationspolitik als wichtig angesehen: Die Schaffung von klaren Rechtsgrund­ lagen für Migranten, die Klärung des Bedarfs an Migration, die Entwicklung von Integrati­ onsmaßnahmen und Rückkehranreizen, ein interministerieller Dialog für eine kohärente Mig­ rationspolitik und die Verbesserung der statistischen Grundlagen. Ferner wurde auch die kommunale Ebene als wichtiger Träger für migrationssteuernde Maßnahmen identifiziert.

Denn in einigen Städten ballen sich ankommende Arbeitsmigranten, Transitmigranten und Flüchtlinge, was von der lokalen Bevölkerung manchmal als Bedrohung empfunden wird. In solchen Fällen könnten lokale Mediationsmaßnahmen, eventuell durch den Zivilen Friedens­ dienst sinnvoll sein. Die große Herausforderung für die Kommunen liegt darin, die Migranten in die Gesellschaft und vor allem in die Wirtschaft zu integrieren. EZ könnte den Aufbau einer modernen Verwaltung, z.B. von Einwanderungsbehörden oder Arbeitsvermittlungen, unter­ stützen.

Schließlich wurde auch zu bedenken gegeben, dass die Migrationsbewegungen auch die Sozialstruktur der Kommunen im Herkunftsland verändern, weil die oft junge Bevölkerung damit wichtige Arbeitskräfte verliere. EZ könne diese Kommunen dadurch unterstützen, dass die Zurückgebliebenen gezielt gefördert würden, z.B. durch Ausbildungsmaßnahmen.

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Background paper prepared for BMZ and GTZ by Dr. Steffen Angenendt, Berlin, Germany International migration has strongly increased in the past decades. A significant portion of contemporary migration occurs between developing countries (South-South migration). Ho­ wever, this factor usually receives only little political and public attention in the developed world. These countries are still mainly interested in the impacts of South-North migration on their own economies and societies, and if South-South migration is discussed, the debate often remains limited to remittances and Diaspora activities.

Of course, remittances and Diasporas may have important development impacts. Remittan­ ces represent an indispensable and vital revenue for many developing countries, and Di­ asporas may have a positive impact on local development. However, a restriction to these (positive) aspects of migration is insufficient, because migration not only offers a variety of opportunities, it also conceals significant risks for all countries involved – countries of origin, transit countries and receiving countries. In order to make full use of the positive effects of migration, also security implication of South-South migration must be identified, and there must be discussion of how the affected countries can be supported in overcoming such risks.

Contents

This study discusses the correlations between migration, development and conflict. The fo­ cus is on the risks migration could represent for development countries. These risks for the affected country (national security), for the stability of the region (regional security) and for the security of the migrants and refugees themselves (human security) will be considered for the countries of origin, transit and reception, respectively.

Four key questions will be investigated:

1. What security aspects are especially relevant in terms of development policy?

2. What are the correlations between migration and security, what violent conflicts could arise therefrom, and what factors drive or mitigate such conflicts? Can a typology of risks be developed from this?

3. What precedents are there in which major migration and refugee movements have led to violent conflicts, on the one hand between the population of the receiving country and the migrants or refugees, and on the other hand in the country of origin? Are there examples of regional conflicts caused by migration?

4. What insights does this provide for development policy, and especially for German devel­ opment cooperation?

The analysis begins with a brief description of the most important trends in global migration.

In a second step, the correlations between migration and development are examined. This is followed by an analysis of the security implications of migration, and then conclusions are drawn for future development policy.



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