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«Berlin, September 2010 Foto auf dem Cover: Internally displaced persons in a tent camp in Girdassen, Dahuk gov­ ernorate in Iraq. © IOM 2007 (Photo: ...»

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In Zukunft sollte besondere Aufmerksamkeit auf eine langfristige, nachhaltige Gestal­ tung dieser Programme gelegt werden. Dabei wurde ein Ansatz empfohlen, der auf zwei Ebenen ansetzt: Einerseits sollten die Herkunftsländer beim Aufbau von Struktu­ ren unterstützt werden, die eine Reintegration der Migranten erleichtern. Andererseits könnten Diasporas bei geplanten Investitionen in den Herkunftsländern unterstützt werden, und befristete oder dauerhafte Rückkehrer könnten organisatorisch, bera­ tend oder auch finanziell gefördert werden, damit sie im Herkunftsland eine Existenz aufbauen können. Dabei ist eine besondere Herausforderung sicherzustellen, dass Maßnahmen der entwicklungsorientierten Not- und Übergangshilfe anschlussfähig an die reguläre EZ sind. Im Rahmen von internationalen Partnerschafts- und Kooperati­ onsprogrammen sollten die Erfahrungswerte internationaler Akteure als Grundlage für diese Ansätze dienen, wie z.B. Lernerfahrungen aus dem „Programme for Human Security and Stabilization in Iraq“ (PHSS) der IOM. Eine wichtige Herausforderung dabei besteht in der konfliktsensiblen Gestaltung dieser Programme.

 Diasporagemeinschaften unterstützen Die Ansätze der deutschen EZ sowie der zivilgesellschaftlichen und internationalen Akteure zur Förderung von gemeinnützigem Engagement von (in Deutschland an­ sässigen) Diasporagemeinschaften in ihren Herkunftsländern sollten konfliktsensibel gestaltet werden. Es sollte zudem geprüft werden, inwiefern auch Diasporagruppen in Entwicklungsländern in ihrem Engagement für ihre Herkunftsländer unterstützt wer­ den können.

 Bildung für Migranten und Flüchtlinge ermöglichen Der Zugang zu Bildung ist für Migranten und Flüchtlinge oft begrenzt, entweder we­ gen legaler oder wegen finanzieller Restriktionen. Der Bildungssektor (Grund- und Berufsbildung) ist ein entscheidender Bereich, um die Integration im Aufnahmeland und auch die zukünftige Reintegration im Herkunftsland zu erleichtern. Die EZ und die internationale Kooperation sollten deshalb in die Grund- und Berufsbildung von Migranten investieren und vor allem junge Menschen in Berufen ausbilden, die gera­ de im Falle von konfliktbedingter Flucht für den Wiederaufbau des Herkunftslandes nötig sind. Deutschland könnte z.B. die Bildungssituation durch Stipendienprogram­ me für irakische Schüler und Studenten, die sich zurzeit im Exil befinden, verbessern und somit einen Beitrag zum Wiederaufbau des Irak leisten (siehe dazu auch die vom DAAD und dem irakischen Bildungsministerium geschlossene Strategische Akademi­ sche Partnerschaft (www.daad.de/irak)).

 Regionales kooperatives Migrations- und Sicherheitsmanagement fördern Da größere Migrations- und Flüchtlingsbewegungen fast immer regional stattfinden, sollten nachhaltige regionale Organisations- und Lösungsansätze entwickelt werden, wo dies politisch möglich ist. Regionales Migrations- und Sicherheitsmanagement kann nur gemeinsam mit anderen Ressorts, den beteiligten Ländern und anderen Organisationen entwickelt werden.

In Westafrika werden regionale Ansätze teilweise bereits durch die Wirtschaftliche Gemeinschaft Westafrikanischer Staaten (ECOWAS) umgesetzt. ECOWAS hat seit den 70er Jahren in verschiedenen Verträgen zur freien Beweglichkeit von Personen den breiteren migrationspolitischen Rahmen in der Region abgesteckt und das positi­ ve Verständnis von Migration in der Region durch ihren normativen Diskurs unter­ stützt. Vor dem Hintergrund, dass die kürzlich von ECOWAS entwickelte „Common Position in Migration“ nur den Status einer Empfehlung ohne jegliche Verbindlichkeit hat, stellt für die Umsetzung der regionalen Strategien eine große Herausforderung dar. Hier könnten sich Ansatzpunkte für eine Unterstützung durch die EZ ergeben, falls von Seiten ECOWAS und den beteiligten Ländern Interesse an einer solchen Partnerschaft besteht. Als ersten Schritt in diese Richtung könnten das BMZ und an­ dere Ressorts die Interessen von ECOWAS und den betroffenen Ländern ausloten.

Ein weiteres Beispiel bildet der sogenannte „Regional Consultative Processes“ (RCP), der, von Regierungen initiiert, Regierungsvertreter, Vertreter internationaler Organisationen und in einigen Fällen auch von Nichtregierungsorganisationen in ei­ nen gemeinsamen Dialog über migrationsrelevante Themen bringt. Der RCP Migrati­ on Dialogue for West Africa beispielsweise widmet sich u.a. der Friedens- und Stabili­ tätsförderung, dem Schutz der Rechte von Migranten und dem Entwicklungspotential durch die Diaspora. Neben den Regierungen von 15 Staaten des westlichen Afrika, sind u.a. ECOWAS, UN, IOM und OECD in diesem RCP involviert.

 Kapazitäten der Partner im Bereich Migrations- und Sicherheitspolitik stärken Neben regionalen kooperativen Ansätzen gilt es auch, die Kapazitäten der Partnerre­ gierungen im Bereich Migrations- und Sicherheitspolitik zu stärken. Dies heißt insbe­ sondere Ansätze zu entwickeln, die die Förderung freiwilliger Rückkehr, die Rückkehr hochqualifizierter Migranten, die zirkuläre Migration, aber auch Grenzsicherung, Passsicherheit und Arbeitserlaubnisse für Migranten beinhalten und an bestehende Expertise, Programme und Projekte internationaler Akteure anknüpfen. Wenn rele­ vant und nachgefragt, sollte Migrations- und Sicherheitsmanagement in EZBeratungen und in die internationale Kooperation aufgenommen werden bzw. sollten sicherheitspolitische Risiken aufgrund von Migrationsbewegungen in Konsultationen angesprochen werden.





Regierungen in Partnerländern können im Bezug auf Migration und Sicherheit kon­ fliktvermeidend wirken, wenn etwa die Bevölkerung durch ausreichend Informationen auf den Zustrom von Migranten positiv vorbereitet wird, wie dies z.B. in Burkina Faso vor der Rückkehr der Burkinabé aus der Côte d’Ivoire der Fall war. Bei Beratungen im Bereich der Migrationspolitik ist es deshalb zentral, die Fähigkeit von Regierungen zu stärken, gesellschaftlichen Vorurteilen und Ängsten vor Zuwanderung entgegenzu­ wirken.

Die langfristige Unterbringung in Flüchtlingscamps und die damit einhergehende Trennung von der lokalen Bevölkerung wirken sich häufig konfliktverschärfend aus.

Deshalb kann bei Flüchtlingskrisen eine stärkere Integration der Flüchtlinge in lokale Gemeinschaften dazu betragen, Spannungen und Konkurrenzsituationen mit der lo­ kalen Bevölkerung zu vermeiden.

 Datenerhebungskapazitäten ausbauen Eine verlässliche Datenlage ist für ein effektives Migrationsmanagement unerlässlich, in vielen Entwicklungsländern allerdings aus Kapazitätsgründen nicht vorhanden. Als mögliches Betätigungsfeld der migrationsbezogenen EZ kommt hier die Unterstüt­ zung beim Kapazitätsausbau von statistischen Ämtern in Frage. Allerdings muss be­ achtet werden, dass die Anzahl von Migranten oftmals von politischer Bedeutung ist und eine Regierung unter Umständen Gründe hat, eine hohe Anzahl von Migranten zu verschleiern. Umso wichtiger ist eine gute Kenntnis über die Wirkungszusammen­ hänge von Migrationsbewegungen und Sicherheitsrisiken. EZ sollte deshalb weiter Erfahrungen in diesem Bereich auswerten.

2. Migration, Konflikt und Entwicklung: Fakten, Trends und Zusammenhänge im Süd-Süd-Kontext In der Studie „Migration, Conflict and Development – Security Policy Implications of Migration Movements between Developing Countries“ (siehe Annex 3) sowie in seinem einführenden Vortrag erläuterte Steffen Angenendt, dass etwa ein Drittel der weltweiten Migration zwi­ schen Entwicklungsländern stattfindet und dass nach Schätzungen der UN etwa 75 Millio­ nen Menschen als Migranten oder Flüchtlinge in Entwicklungsländern leben. Vor diesem Hintergrund wurde Migration in den letzten Jahren vermehrt im entwicklungspolitischen Zu­ sammenhang diskutiert, dabei wurde jedoch vornehmlich auf den positiven Beitrag hinge­ wiesen, den Migranten zur wirtschaftlichen Entwicklung beitragen können. Die Risiken, die durch ungeregelte Wanderungen für Staaten, Regionen und Menschen entstehen können, wurden in dieser Diskussion hingegen vernachlässigt. Herkunfts-, Transit- und Aufnahme­ länder sind dabei mit jeweils unterschiedlichen Risiken konfrontiert.

In ärmeren Aufnahmeländern konkurrieren Migranten oft mit der einheimischen Bevölkerung um knappe Ressourcen. Aus solchen Konkurrenzsituationen können gewaltsame Konflikte entstehen. Unerwünschte Migration kann in Aufnahmeländern zusätzlich als Bedrohung der nationalen Identität oder der gesellschaftlichen Kohäsion empfunden werden. Diese Ängste können politisch ausgenutzt werden, indem vorhandene ethnische Konflikte geschürt wer­ den. Dies kann die Beziehungen zu den Herkunftsländern der Migranten erheblich belasten.

In Bezug auf regionale Sicherheit stellen unterschiedliche migrationspolitische Zielsetzungen zwischen benachbarten Aufnahmeländern ein Risiko dar, aus dem Spannungen entstehen können, die die Suche nach regionalen Lösungen für bestehende Migrationsprobleme er­ schweren. Lange Zeit bestehende Flüchtlings- (und Migrations-)krisen („protracted refugee situations“) können die Wahrscheinlichkeit politischer oder militärischer Interventionen von außen erhöhen, etwa wenn durch Guerillaaktivitäten einer Migrantenbevölkerung die Desta­ bilisierung der gesamten Region drohe.

Da Wanderungen vor allem individuelle Prozesse sind, müssen bei der Analyse migrations­ bedingter Sicherheitsrisiken Aspekte der menschlichen Sicherheit im Mittelpunkt stehen.

Obwohl Migration und Flucht meist eine Suche nach Sicherheit und Stabilität darstellen, sind Menschen in einer Migrationssituation oft erheblichen Sicherheitsrisiken ausgesetzt. Fehlen­ de Rechtssicherheit und oft jahrelanges Warten, währenddessen weder eine Weiterwande­ rung noch eine Rückkehr in das Heimatland möglich sind, kann Perspektivlosigkeit und ab­ weichendes Verhalten, gelegentlich auch Kriminalität, begünstigen. Die häufig mit dem Wan­ derungsprozess einhergehende Dequalifizierung kann zu Arbeitslosigkeit und erschwerter Integration führen. Zusätzlich können Fremdenfeindlichkeit und ausländerfeindliche Übergrif­ fe die Zuwanderer physisch und psychisch gefährden. In dieser Situation stellt die Rekrutie­ rung und Ausbeutung durch kriminelle oder gewalttätige Gruppen ein weiteres Risiko für die Sicherheit der Migranten dar.

Im Anschluss an den einführenden Vortrag wurden anhand von Regionalstudien zwei Fall­ beispiele vorgestellt und im Plenum und in zwei Arbeitsgruppen diskutiert. Das erste Fallbei­ spiel behandelte die irakischen Flüchtlinge in Syrien und Jordanien als ein Beispiel für kon­ fliktbedingte Flucht. Das zweite Fallbeispiel behandelte Westafrika als ein Beispiel für regio­ nale Arbeitsmigration.

3. Fallbeispiel 1: Konfliktbedingte Flucht – Irakische Flüchtlinge in Syrien und Jordanien Die Studie und der Vortrag „Migration and Security: The Iraqi Refugees in Jordan and Syria“ von Sophia Hoffmann (siehe Annex 4) schilderten, dass der Beginn des letzten Krieges im Irak 2003 und die darauffolgende Verschlechterung der allgemeinen Sicherheitslage im Irak dazu geführt haben, dass tausende Irakerinnen und Iraker in die Nachbarländer Syrien und Jordanien geflohen sind. Schätzungen über die Zahl der Flüchtlinge gehen weit auseinander.

Die einzigen öffentlichen Statistiken liefert der UNHCR: Nach seinen Zahlen sind in Syrien ca. 215 000 Iraker als Flüchtlinge registriert, in Jordanien sind es ca. 50 000. Die Präsenz der irakischen Flüchtlinge hat weder in Jordanien noch in Syrien zu einer signifikanten Ver­ schlechterung der allgemeinen Sicherheit geführt. Allerdings lassen sich mehrere Risikofak­ toren sowie bestimmte Rahmenbedingungen beobachten, die diese Risiken schwächen oder verstärken.

Ein wichtiger Risikofaktor sei die Tatsache, dass weder Syrien noch Jordanien die Genfer Flüchtlingskonvention ratifiziert haben und dass beide keine geregelte Asylgesetzgebung haben. Dies bedeutet, dass Iraker keinen verlässlichen Rechtsschutz besitzen, der sie vor einer möglichen Abschiebung bewahrt. Obwohl Syrien und Jordanien zurzeit irakischen Flüchtlingen de facto Schutz gewähren, gibt es daher keine Garantie, dass dies so bleibt.

Vor allem wird Irakern die langfristige, legale Integration verwehrt. Aufgrund eines offiziellen Arbeitsverbots für Iraker finden diese nur inoffiziell Beschäftigung z.B. in Gewerben wie dem Bau, der Gastronomie, Internetcafés, Fabriken und der Prostitution – oft nur als ungelernte Arbeitskräfte. Dies führe zu einer weitverbreiteten Perspektivlosigkeit der oft gut ausgebilde­ ten irakischen Flüchtlinge. Sehr viele Iraker setzten daher ihre Hoffnung auf Aussiedlung nach Europa oder in die USA durch das UNHCR Resettlement Programm.

Das weitgehende Ausbleiben von sektiererischer Gewalt, ansteigender Kriminalität oder gar der Verbreitung von religiös-fundamentalistischen Ideen, die anfangs mit den irakischen Flüchtlingen in Verbindung gebracht wurden, lasse sich teilweise durch die Präsenz und Vorgehensweise der syrischen und jordanischen Sicherheitsdienste erklären. Beide Staaten verfügen über relativ funktionsfähige Polizei- und Geheimdienste, die die eigene Bevölke­ rung sowie die irakischen Flüchtlinge überwachten und im Fall von Gesetzesübertretungen verhaften und/oder abschieben.

Die darauffolgende Diskussion hob hervor, dass auch der soziale Hintergrund der irakischen Flüchtlingsbevölkerung, die zumeist aus Familien mit Bildungshintergrund besteht, ein weite­ rer, wichtiger risikominimierender Faktor sei. Zudem wurde betont, dass Flüchtlinge, die vor sektiererischer Gewalt geflohen sind, keine Motivation hätten, diese im Exil voranzutreiben.

Doch trotz des bisher friedlichen Verlaufs der Flüchtlingskrise sei langfristig zu bedenken, dass es vor allem in Syrien verschiedene, gewaltbereite Gruppierungen gibt, die in der Zu­ kunft eventuell versuchen könnten, Iraker für ihre Ziele zu gewinnen und zu rekrutieren.

Es wurde hervorgehoben, dass das Konfliktpotenzial einer Migrationssituation bei abneh­ mender Aufnahmefähigkeit steigt und daher auch abhängig von den Rahmenbedingungen sei. EZ könne hier bei der Unterstützung staatlicher Dienstleistungen ansetzen. Weiter wur­ de angemerkt, dass die Rückkehrhilfe ein wichtiges Instrument der internationalen Koopera­ tion in diesem Bereich sei, da es unwahrscheinlich sei, dass Syrien und Jordanien die lang­ fristige Integration der Iraker zulassen werden. Es müsse dabei auch vermehrt um Rein­ tegrationshilfen wie Wohnungsbau und Unterstützung für den Lebensunterhalt in den ersten Monaten gehen, wie sie zum Teil bereits von internationalen Akteuren angeboten werden.

Die Diskussion machte deutlich, dass fluchtbedingte Migration, die oft als plötzlicher Mas­ senexodus auftritt, nur durch regionale, staatenübergreifende Maßnahmen effektiv organi­ siert und gelindert werden kann. Doch gerade hier mangelt es vielen Ländern aufgrund des drohenden Souveränitätsverlusts an Bereitschaft. Die irakische Migrationskrise ist ein gutes Beispiel hierfür, da alle Länder in der Region einen Anstieg an irakischen Migranten ver­ zeichnen, regionale Kooperation in diesem – wie in vielen anderen – Bereichen aber aus politischen Gründen nicht stattfindet. Die Regierungen der drei Länder, die am stärksten von irakischer Migration betroffen sind (Jordanien, Syrien, Libanon), stehen sich aus historischen Gründen (z. B. Syriens Rolle im libanesischen Bürgerkrieg), aus strategischen Gründen (z.B.

Jordaniens Friedenschluss mit Israel, während sich Syrien im offiziellen Krieg mit Israel be­ findet) sowie regionalpolitischen Gründen (z. B. die unterschiedliche Behandlung der palästi­ nensischen Flüchtlinge und Syriens Unterstützung für diverse bewaffnete Gruppen in der Region) misstrauisch gegenüber. Es sei daher sinnvoll, auf diplomatischer Ebene Anregun­ gen für eine regionale Kooperation im Bereich des Migrationsmanagements zu schaffen und regionale Kooperationen auch bei implementierenden Partnern einzufordern (z. B. hat der UNHCR einen explizit regionalen Plan für seine Operationen vorgelegt).



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