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«Berlin, September 2010 Foto auf dem Cover: Internally displaced persons in a tent camp in Girdassen, Dahuk gov­ ernorate in Iraq. © IOM 2007 (Photo: ...»

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Migration und Sicherheit

Risiken und Chancen der Süd-Süd-Migration

für Frieden und Entwicklung

Fachtagung 2. Dezember 2009 Berlin

Veranstalter

Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)

Berlin, September 2010

Foto auf dem Cover: Internally displaced persons in a tent camp in Girdassen, Dahuk gov­

ernorate in Iraq. © IOM 2007 (Photo: Livia Styp-Rekowska)

Vorwort der Veranstalter

Der Zusammenhang zwischen Migration und Sicherheit ist ein Thema, das auch außerhalb Europas von großer Bedeutung ist. Noch immer wird kaum wahrgenommen, dass zahlreiche Entwicklungsländer bedeutende Aufnahme- und Transitländer für Arbeitsmigranten und Flüchtlinge sind. Nach Schätzungen der UN-Bevölkerungsabteilung machten im Jahr 2009 die Wanderungen zwischen den weniger entwickelten Staaten etwa 40 Prozent der weltwei­ ten Wanderungsbewegungen aus.

Welche konkreten Auswirkungen hatte Migration bislang für die Sicherheit, den Frieden und die Entwicklungschancen beispielsweise in Regionen wie Irak/Syrien/Jordanien oder West­ afrika? Wie kann Politik dazu beitragen, dass migrationsbedingte Konflikte und Risiken in diesen und anderen Entwicklungsregionen minimiert und potenzielle Chancen maximiert werden? Um diesen Fragen nachzugehen und damit das bislang noch wenig erforschte Thema „Süd-Süd-Migration“ für nationale und internationale Akteure in den Bereichen Ent­ wicklungs-, Außen-, Sicherheits- und Flüchtlingspolitik zu erschließen, luden das Bundesmi­ nisterium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), die Internationale Or­ ganisation für Migration (IOM) und die Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) am 2. De­ zember 2009 zu einer gemeinsamen Fachtagung im Rahmen der Konferenzreihe „Migration im Kontext“ ein.

Insgesamt nahmen ca. 50 Vertreterinnen und Vertreter verschiedener Bundesministerien, internationaler Organisationen und der Wissenschaft daran teil. Als Diskussionsgrundlage dienten die drei im Auftrag des BMZ neu erstellten Studien: „Sicherheitspolitische Implikatio­ nen von Migration“ von Dr. Steffen Angenendt (SWP), „Sicherheitspolitische Auswirkungen der Migration aus dem Irak in die Nachbarländer Syrien und Jordanien“ von Sophia Hoff­ mann (School of Oriental and African Studies, London) und „Auswirkungen der Migration in Westafrika auf die regionale Stabilität“ von Paul-Simon Handy, Issaka Souaré und David Zounmenou (Institute for Security Studies, Südafrika).

Die zentrale Erkenntnis der Fachtagung war, dass Migration im Süd-Süd-Kontext einen wich­ tigen Einflussfaktor für Sicherheit und Entwicklung darstellt. Wanderungsbewegungen müs­ sen jedoch nicht per se zu einem sicherheitspolitischen Risiko werden, sie können auch Chancen für die betreffenden Menschen und Länder bieten. Entscheidend ist die Gestaltung der politischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen. Eine Typologisierung von Migrationsszenarien ist kaum möglich, da die politischen und wirtschaftlichen Migrati­ onskontexte immer einzigartig sind. Welche Schlussfolgerungen und politischen Handlungs­ empfehlungen daraus resultieren, wird im ersten Kapitel für die eiligen Leser und Leserinnen dokumentiert. Einen umfassenden Einblick in den Tagungsverlauf vermitteln die nachfolgen­ den Kapitel, die die wesentlichen Aussagen der Studien sowie die Diskussionen im Plenum und in den Arbeitsgruppen wiedergeben. Die vollständigen Studien sind in englischer Spra­ che im Anhang zu finden.

An dieser Stelle möchten wir allen Referentinnen und Teilnehmern für ihre engagierten Bei­ träge danken und wünschen Erkenntnisgewinn und Inspiration bei der Lektüre!

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Sehr geehrte Leserinnen und Leser, mit dem Aufgreifen des Themas „Migration und Sicherheit“, sowie dem Austausch und der Einbindung der Perspektiven zahlreicher hochinteressanter Redner und Redebeiträge, hat diese Tagung mit Gewissheit Bewegung in die Debatte um dieses Thema gebracht. Obwohl schon in der Vergangenheit kontrovers, zum Teil sogar polemisch und ideologisch überladen diskutiert, verlangen gerade die Herausforderungen, die die wachsenden Wanderbewegun­ gen aus den Krisengebieten dieser Welt darstellen, eine noch intensivere Auseinanderset­ zung mit Migration und Sicherheit.

Massenmigrationen und irreguläre Migration stellen seit Jahrzehnten ungelöste Probleme für viele Länder dar. Oft überfordern sie die Aufnahmestaaten, untergraben deren Souveränität und Rechtstaatlichkeit und begünstigen, in noch immer zunehmendem Maße, organisierte Kriminalität.

Bis heute sind und bleiben die Verminderung der Nachfrage nach illegaler Arbeit, der Schutz der Migranten sowie der Aufbau von Perspektiven für Migranten im Herkunfts- und Zielland einige der wichtigsten Maßnahmen. Wir sind aufgerufen über die Maßnahmen für morgen zu diskutieren und durch den Fokus auf Politik und Praxis, das Individuum nicht aus dem Blick zu verlieren.

Hinter jeder Zahl und hinter allen Statistiken verbergen sich menschliche Schicksale. Die Menschen fliehen vor Krieg, Gewalt, Hunger und Armut. Die allermeisten haben unfreiwillig ihre Heimat verlassen. Die Reduktion von Migranten und Flüchtlingen auf eine finanzielle Belastung und ein Sicherheitsrisiko greift zu kurz und verschiebt die Täter-Opfer Perspektive.





Diese Fachtagung bot eine hervorragende Gelegenheit für Wissenschaftler, Experten und Praktiker vor Ort, anregende Diskussionen zu führen und neue Ideen zu entwickeln, um We­ ge zu fruchtbaren und nachhaltigen Ergebnissen aufzuzeigen.

Mein Dank geht an BMZ, SWP und IOM, die diese Veranstaltung gemeinsam organisiert haben.

Mein Ihre Rita Süssmuth Inhalt i

1. Zusammenfassung Migration bietet erhebliche Entwicklungschancen für Herkunfts- und Aufnahmeländer und die Migranten selbst. Gleichwohl können mit den Wanderungsbewegungen Risiken für staatli­ che, regionale und menschliche Sicherheit verbunden sein. Diese sollten in der Entwick­ lungspolitik künftig systematischer bedacht werden, weil nur dann die entwicklungspoliti­ schen Potenziale von Wanderungsbewegungen voll genutzt werden können. Solche migrati­ onspolitische Risiken lassen sich deutlich und exemplarisch an den Regionen Irak/ Syrien/Jordanien und Westafrika aufzeigen.

1.1 Einschätzung migrationsbedingter Sicherheitsrisiken

 Staatliche Sicherheit der Aufnahmeländer Die Migrationsforschung zeigt, dass es keine quantitativ bestimmbare „Grenze der Aufnahmefähigkeit“ gibt. Die Sicherheit eines Aufnahmelandes kann aber beispiels­ weise bedroht sein, wenn die Zuwanderung eine bestehende Ressourcenknappheit oder Konkurrenz um Arbeitsplätze verstärkt, oder wenn Migranten1 Konflikte ihres Herkunftslandes in das Aufnahmeland importieren. Ob Zuwanderung zu Konflikten oder gar Gewalt führt, hängt von vielen sozialen, politischen und wirtschaftlichen Fak­ toren ab. Dabei spielen die Stabilität und die Funktionsfähigkeit staatlicher Institutio­ nen eine wichtige Rolle sowie die Fähigkeit von Regierungen, gesellschaftlichen Vor­ urteilen und Ängsten vor Zuwanderung entgegenzuwirken. Neben der wirtschaftli­ chen Lage des Aufnahmelandes und der Verfügbarkeit einer intakten Infrastruktur sind auch demografische Faktoren von Bedeutung. So kann z.B. eine überwiegend junge und männliche Bevölkerung („youth bulge“) ein größeres Destabilisierungspo­ tential aufweisen als eine Bevölkerung mit einer ausgeglichenen Geschlechts- und Altersstruktur. Zuwanderer können auch ein Sicherheitsrisiko für das Aufnahmeland darstellen, wenn es dort gewaltbereite oder kriminelle Gruppen gibt, die Migranten für ihre Zwecke rekrutieren und ausbeuten.

 Staatliche Sicherheit der Herkunftsländer Auswanderung kann die Stabilität und Sicherheit im Herkunftsland beeinträchtigen, wenn es zu einem massiven Verlust an qualifizierten Arbeitskräften kommt („Brain­ drain“). Zudem können politische Aktivitäten einer Diaspora Konflikte verschärfen, wenn die Diaspora Oppositionsgruppen im Herkunftsland unterstützt oder versucht, die Regierung des Aufnahmelandes für eine Unterstützung ihrer politischen Ziele zu gewinnen (siehe z.B. die Unterstützung der Tamil Tigers in Sri Lanka und von opposi­ tionellen Kubanern durch Diaspora). Allerdings können Geld- und Wissenstransfer durch die Diaspora auch konfliktreduzierend wirken und die Sicherheit der Herkunfts­ länder stabilisieren. Darüber hinaus kann auch der öffentliche Diskurs im Aufnahme­ land die Haltung der Diaspora zu einer Konfliktsituation im Herkunftsland beeinflus­ sen.

Im gesamten Text wird zur Vereinfachung das Wort ‚Migranten’ als stellvertretend für Migrantinnen und Migranten genutzt.

 Regionale Sicherheit Global betrachtet findet der größte Teil von grenzüberschreitenden Wanderungen in­ nerhalb der Herkunftsregionen statt. Grundsätzlich können unterschiedliche migrati­ onspolitische Interessen zu Spannungen zwischen Nachbarländern und innerhalb der Region führen. Im Nahen Osten hat die unterschiedliche Aufnahmepolitik gegenüber irakischen Flüchtlingen zwar nicht zu direkten politischen Konflikten geführt, aber eine regionale Kooperation bezüglich der Flüchtlingskrise erschwert. Regionale Flücht­ lingsprobleme können aber auch zu regionaler Kooperation beitragen, wie die Koor­ dination der UNHCR-Programme zur Bewältigung der irakischen Zuwanderung nach Syrien, Jordanien und Libanon zeigt, in deren Rahmen z.B. regionale Jahresplanun­ gen entwickelt wurden.

 Menschliche Sicherheit der Migranten Besondere Aufmerksamkeit muss der menschlichen Sicherheit von Migranten und Flüchtlingen zukommen. Diese ist vor allem dann gefährdet, wenn die Migranten und Flüchtlinge Opfer von Menschenhandel werden oder wenn ihnen kein legaler Aufent­ haltsstatus gewährt wird und sie von Verhaftung und Abschiebung bedroht sind. Feh­ lende Erwerbs- und Aufenthaltsmöglichkeiten gekoppelt mit schlechten wirtschaftli­ chen Perspektiven bei einer Rückkehr in das Heimatland verschlechtern die Sicher­ heit von Flüchtlingen und Migranten im Aufnahmeland. Außerdem herrschen in Flüchtlingslagern oft desolate Zustände, die von Milizen und Menschenhändlern aus­ genutzt werden können. Es besteht die Gefahr, dass Migranten politisch instrumenta­ lisiert oder als Sündenböcke für lokale Probleme missbraucht werden, um regionale Konflikte zu schüren (wie z.B. in der Côte d’Ivoire).

1.2 Rahmenbedingungen

 Migrant oder Flüchtling?

Ob und inwiefern in Wissenschaft und Praxis zwischen „Flüchtlingen“ und „Migranten“ unterschieden werden kann und soll, wird kontrovers diskutiert. Für den UNHCR ist diese Unterscheidung von großer Bedeutung, da Menschen mit Flüchtlingsstatus gemäß der Genfer Flüchtlingskonvention – die diesen Status nur Menschen zuer­ kennt, die nachweisen können, dass sie aufgrund ihrer Rasse, Religion, Nationalität, politischen Überzeugung oder der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe verfolgt sind – weiterreichende Rechte zukommen. In der praktischen Entwicklungszusam­ menarbeit (EZ) und dem internationalen Migrationsmanagement hingegen wird diese rechtliche Unterscheidung zunehmend hinterfragt, da Menschen oft vor genereller Unsicherheit fliehen, wie z. B. im Irak, und damit nicht unter die Flüchtlingsdefinition der Genfer Konvention fallen. Ein Verständnis der rechtlichen Situation von Migranten – ob ihnen Aufenthalt und/oder Arbeitsrecht gewährt wird, ob sie UNHCR-Schutz ge­ nießen und ob sie legal an staatlichen Dienstleistungen wie Bildung und Gesundheit teilhaben können – ist unerlässlich für die Bewertung von Sicherheitsrisiken, die in einem spezifischen Kontext bestehen.

 Schlechte Datenlage zu Migration Eine realistische Bewertung der Risiken von Wanderungsbewegungen verlangt er­ heblich mehr Theoriebildung und empirisches Wissen im Hinblick auf die Wirkungs­ zusammenhänge zwischen Migration und Sicherheit als bisher vorhanden sind. We­ gen mangelnder Kapazität, aber auch aus politischen Gründen, gibt es häufig keine verlässlichen Zahlen insbesondere über (Arbeits-)Migrationsbewegungen in Entwick­ lungsländern. Im Gegensatz dazu verfügt UNHCR über detaillierte Statistiken zu Flüchtlingen. Der Zugang zu unabhängigen Daten ist jedoch notwendig, um die inter­ nationale Kooperation effektiv zu gestalten.

1.3 Handlungsvorschläge für die internationale Zusammenarbeit

Eine der wichtigsten Erkenntnisse der Fachtagung war: Migration stellt einen ernstzuneh­ menden Einflussfaktor auf die staatliche, regionale und menschliche Sicherheit dar, muss aber nicht per se zum Risikofaktor werden. Entscheidend ist die Gestaltung der politischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen in Aufnahme- und Herkunftsländern.

Darauf kann die Entwicklungspolitik Einfluss nehmen. Die nachfolgenden Handlungsempfeh­ lungen sind daher zum einen an Akteure der deutschen und internationalen Entwicklungszu­ sammenarbeit sowie zum anderen an Partnerregierungen gerichtet.

 Ressortübergreifende Zusammenarbeit in Bezug auf Migration und Sicherheit verstärken Die Vorträge und Diskussionen der Veranstaltung hoben in besonderem Maße die Bedeutung einer besseren Koordinierung des deutschen Engagements und einer verstärkten Zusammenarbeit der betroffenen Ministerien im Bereich Migrations- und Sicherheitspolitik hervor. Ein möglichst enger Erfahrungsaustausch aller deutschen Akteure sei notwendig, um im multilateralen Kontext mit einer Stimme sprechen zu können. Die Fachtagung war ein erster Schritt in diese Richtung. Weitere Schritte könnten regelmäßige Austauschforen für Fachkräfte der Ressorts, der Durchfüh­ rungsorganisationen sowie von zivilgesellschaftlichen und internationalen Organisati­ onen sein, die sich mit Ländern beschäftigen, in denen Migration eine große Rolle spielt.

 Migration und Sicherheit im Kontext von Armutsminderung berücksichtigen Länderspezifische Armutsminderungsstrategien sollten die Präsenz und Rolle von Migranten einbeziehen und dabei beachten, welche Beiträge Migranten und ihre Diasporagemeinden zur Armutsbekämpfung und zur Risikominderung leisten.

Gleichzeitig muss berücksichtigt werden, welche zusätzlichen Konfliktpotenziale und Belastungen durch große Migrations- und Flüchtlingsbewegungen entstehen können.

 Analyseinstrumente und Verfahren der deutschen Entwicklungszusammenar­ beit überprüfen Die EZ verfügt mit Krisenfrühwarnsystem und Konfliktanalysen bereits über erprobte Instrumente, die Hinweise für die Programmentscheidungen und -gestaltungen lie­ fern. So wird bei allen Konflikt- und Postkonfliktländern sowie bei Ländern mit erhöh­ tem oder akutem Präventionsbedarf eine Überprüfung des Handlungsansatzes hin­ sichtlich der konfliktsensiblen Gestaltung der bestehenden Programme gefordert. Es sollte geprüft werden, ob Migration und Flucht darin als sicherheitspolitische Risiko­ faktoren ausreichend berücksichtigt werden.

 Rückkehr- und Reintegrationsprogramme konfliktsensibel und nachhaltig gestalten Im Fall von massenhafter, konfliktbedingter Flucht, in denen die langfristige, legale In­ tegration von Flüchtlingen politisch oder wirtschaftlich nicht möglich bzw. auch von ihnen selbst nicht gewollt ist, ist die Rückkehr ins Herkunftsland meistens die einzige nachhaltige Lösung. Verschiedene Rückkehrhilfen für Migranten, die freiwillig in ihr Herkunftsland zurückkehren wollen, sind deshalb ein wichtiges Instrument der inter­ nationalen Kooperation in diesem Bereich. Neben den durch das Bundesministerium des Innern geförderten Rückkehrprogrammen, welche u.a. IOM durchführt, fördert auch das Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) einige Rückkehr- und Reintegrationsprogramme (Süd-Süd und Nord-Süd), teilweise im Rahmen eines Partnerschaftsprogramms mit dem UNHCR.



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